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Approfondimenti > AFFARI GENERALI > Distinzione tra politica e burocrazia
Distinzione tra politica e burocrazia
Published by FormConsulting on 19/5/2006 (2047 reads)
L'EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA IN MATERIA DI ORGANIZZAZIONE DEL PERSONALE IN UNA OTTICA DI TRASFORMAZIONE MANAGERIALE
di Arturo Bianco

Il legislatore ha nell'ultimo decennio radicalmente mutato il comune spingendo in particolare l'acceleratore in direzione della introduzione di logiche e culture di tipo aziendale.
Tale processo ha investito direttamente una assai ampia gamma di settori, dalla struttura dell'attività, alle regole di diritto amministrativo, ai modelli organizzativi. Ma si è in modo molto netto che il legislatore nazionale ha agito sul terreno del ruolo dei dirigenti, del loro rapporto con gli organi politici e ne ha definito un nuovo profilo. Da sottolineare che tali scelte costituiscono un punto di grande rilievo all'interno della scelta di privatizzazione del rapporto di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni.
Tali cambiamenti, è utile evidenziarlo, possono essere ritenuti irreversibili. Varie ne sono le ragioni, a partire dal lungo arco di tempo in cui i relativi provvedimenti sono stati emanati e dall'essere parte integrante di un più vasto processo di riforma della intera pubblica amministrazione italiana. Processo di riforma sempre più obbligato a seguito della pesantezza dei costi sostenuti dal "sistema paese", costi non sopportabili in una processo di integrazione europea.

UN QUADRO ORGANICO DI RIFORMA

I cambiamenti organizzativi sono direttamente collegati, inoltre, alle nuove regole sulla rappresentanza politica (tra tutte si ricorda l'elezione diretta del sindaco e del presidente della provincia) ed al radicale mutamento di compiti (un processo aperto dal DPR n. 616/77 e che è in piena fase di concretizzazione sulla base delle regole poste dalla legge n. 59/97 e dal DLGS n. 112/98). La elezione diretta del sindaco ha determinato il formarsi di un legame più diretto e stretto con i vertici dell'apparato burocratico. I nuovi compiti già attribuiti agli enti locali o in corso di attribuzione, hanno fatto dei comuni i più grandi soggetti erogatori di servizi alla persona, determinando quindi la necessità di una di una sua trasformazione in senso aziendale.
Le tendenze in corso di ulteriore maturazione spingono sempre più per la "trasformazione genetica" dei comuni sulla base di scelte e di culture aziendali. Basta pensare alla introduzione dei principi della sussidiarietà, sia in senso orizzontale che verticale, ed alla crescente spinta alla privatizzazione ed esternalizzazione della gestione dei servizi. Ed alla conseguente necessità, accanto all'alleggerimento del peso delle strutture burocratiche, al rafforzamento delle strutture di più alto livello, cioè in grado di ideare, programmare e controllare.

UN CAMBIAMENTO RADICALE E COMPLESSIVO

Siamo dinanzi ad una scelta di rilevanza storica, visto che viene ad essere mutato un modello che si ispirava sostanzialmente alle scelte contenute nella legge cd Zanardelli, cioè alla Italia immediatamente post unitaria. Un modello che, con modificazioni di stampo centralistico introdotte dal Testo Unico nell'epoca fascista, è sostanzialmente proseguito fino al 1990.
Con la legge n. 265/99 si è segnato un momento per molti versi conclusivo del processo di radicale riforma delle autonomie locali, visto che oggi manca solo un tassello di rilievo, e cioè la nuova legge sui servizi pubblici locali.
Il processo di riforma è stato avviato dalla legge n. 142/90 e si è articolato nel corso del decennio in modo sostanzialmente coerente, elemento che si può considerare inedito nel panorama della nostra legislazione, visto che essa è molto spesso segnata da elementi di discontinuità e confusione. La importanza di tale elemento è sottolineata dalla considerazione che nello stesso arco di tempo è stato modificato in termini radicali il quadro di riferimento politico e, per molti versi, anche il quadro di riferimento istituzionale.
E' così mutato in profondità lo stesso modello di comune e, conseguentemente, risultano radicalmente cambiati i compiti attribuiti a sindaci, giunte e consigli nonché a segretari, dirigenti e responsabili, con l'ulteriore considerazione che per queste figure è mutato lo stesso profilo professionale: di ciò devono essere pienamente consapevoli le amministrazioni comunali. Vediamo quanto radicale è tale mutamento, elemento che troppo spesso sembra non essere colto appieno dagli operatori e che invece dobbiamo assumere come tratto distintivo di fondo a cui ispirarci nella definizione dei nuovi ruoli e nella stessa interpretazione delle novità legislative.
Ad un modello tendenzialmente uniforme per tutti i comuni italiani si è oggi sostituita una ampia valorizzazione dell'autonomia statutaria, organizzativa, finanziaria e tributaria. Una scelta molto netta che supera il tradizionale concetto di "autarchia" e che pone in capo alla legge nazionale un compito di individuazione di principi e di regolazione solo per gli elementi di fondo.
Ad un modello che assumeva come elemento centrale il singolo atto e che considerava come essenziale il requisito della verifica della sua legittimità formale si è oggi sostituito il giudizio di centralità del procedimento e del risultato che esso si propone di raggiungere. Da qui la drastica riduzione dei controlli preventivi obbligatori.
Il comune svolgeva compiti soprattutto di regolazione e di autorità, quelli oggi svolti dal sindaco quale ufficiale di governo, per il cui esercizio l'ente aveva una sorta di primato nei confronti dei cittadini ed il rispetto delle forme ne costituiva la garanzia. Oggi, ed ancora di più con l'attuazione del decentramento di funzioni e compiti amministrativi sancito dalla legge n. 59/97, il comune è essenzialmente un erogatore di servizi. Per una loro efficace gestione si richiede l'introduzione di una cultura e di metodi di tipo aziendale. Metodi la cui introduzione si impone ancora di più nel momento in cui si creano le premesse perché la gestione dei servizi da parte dei comuni non avvenga attraverso la gestione diretta, ma prevalentemente attraverso l'esercizio di compiti di indirizzo, programmazione e controllo.
Ed ancora, per tutta la PA abbiamo il principio della distinzione dei compiti tra la sfera politica e quella burocratica; distinzione che acquista una particolare pregnanza negli enti locali. Possiamo perciò assumere che l'autonomia, il procedimento, i metodi aziendali, la articolazione tra compiti politici e compiti burocratici e la cultura del risultato costituiscono i nuovi cardini del modello gestionale dei comuni di oggi.
Si deve in particolare sottolineare come il buon funzionamento del nuovo modello richieda un ampio ricorso da parte dei singoli enti al metodo della programmazione come elemento di fondo che caratterizza il nuovo sistema. L'attribuzione di un ruolo centrale agli organi elettivi nel momento della scelta dei programmi, con un intervento di supporto come dovere/potere di proposta dei dirigenti e/o responsabili costituisce la premessa indispensabile indicata dal legislatore. Ricordiamo che il legislatore ha posto al riguardo una serie molto marcata di obblighi (dai bilanci alla nuova relazione previsionale e programmatica, dai programmi delle assunzioni e delle opere pubbliche al PEG ed al PDO, ad esempio); per cui esiste tutta la adeguata strumentazione normativa ed operativa. Ed ancora il successivo momento della attribuzione, tendenzialmente esclusiva a dirigenti e responsabili della competenza gestionale, con l'intervento "residuale" degli organi di governo attraverso l'esercizio della direttiva, si rende di facile attuazione se l'ente si è dotato di una buona programmazione. Ed il tutto si può, solo una volta che siano state poste tali premesse, con l'esercizio effettivo dei poteri di controllo e di valutazione attribuiti agli organi politici.
Un ulteriore elemento deve essere marcato: il disegno di riforma tocca tutta la pubblica amministrazione, o meglio i cd rami bassi, cioè non incide sulla forma di governo. Ma per gli enti locali le linee di riforma sono ben più incisive ed innovative, sia per l'intervenuto radicale cambiamento di forma di governo che per l'altrettanto decisa innovazione sul versante delle competenze esercitate.
Per evidenziare la radicalità dei cambiamenti basta analizzare le conseguenze determinate da ogni elemento di novità. Ad esempio, riflettiamo un attimo sulle conseguenze determinate dalle nuove regole che attenuano in modo assai marcato i controlli preventivi obbligatori di legittimità. Essi inibivano l’efficacia dei singoli atti, il che determinava, per riprendere la formula utilizzata da Chiara Bersani, magistrato della Corte dei Conti, una "estrema rigidità della azione amministrativa, legata alla necessità del rispetto di norme anche procedurali e formali pena l’impossibilità dell’atto di esplicare immediatamente i suoi effetti". Con il passaggio da tale tipo di controlli a quelli cd interni (e cioè di gestione, valutazione, strategico etc) abbiamo la sottolineatura, riprendiamo nuovamente da Chiara Bersani, di una "larga discrezionalità dei centri di autonomia nel procedere alla gestione sulla base del principio di autoresponsabilità". Quindi la autonomia gestionale degli enti viene ulteriormente valorizzata anche su questo terreno.
Il percorso del cambiamento di modello del comune ha proceduto con una ed omogeneità di fondo del disegno che merita di essere sottolineata e che amministratori, dirigenti e responsabili devono assumere come un dato unificante. E che costituisce la base di riferimento per la soluzione di tutti i problemi applicativi.

LE PRINCIPALI TAPPE

Tutti i principi di fondo del disegno di riforma legislativa sono parte della legge n. 142/90 di riforma dell'ordinamento locale; solo per citarne alcuni ricordiamo: l'introduzione della autonomia statutaria e normativa, la spinta all'associazionismo gestionale, la introduzione delle aree metropolitane, l'avvio della attribuzione dei poteri gestionali ai dirigenti, la riduzione dei controlli di legittimità.
Quasi contestualmente la legge n. 241/90 ha radicalmente modificato le regole di funzionamento delle PA: da un lato si è sancito il principio dell'accesso dei cittadini e degli interessati; dall'altro si è posta la centralità del procedimento rispetto al singolo atto.
Sul versante dell'ampliamento degli spazi di autonomia tributaria i DLGS n. 504/92 e n. 507/93 hanno consentito il forte aumento del peso delle entrate proprie sul totale delle entrate dei comuni.
La privatizzazione del rapporto di pubblico impiego e la distinzione delle competenze tra organi politici e dirigenti sono i tratti caratterizzanti il DLGS n. 29/93.
Nello stesso anno viene approvata la legge n. 81/93 che ha introdotto l'elezione diretta di sindaci e presidenti delle province, mutando radicalmente la forma di governo dei comuni e delle province, e prevedendo contestualmente una serie di adeguamenti organizzativi.
Non bisogna sottovalutare i riflessi istituzionali del DLGS n. 77/95, in particolare laddove si prevede la introduzione della contabilità economica, laddove si pongono le basi per la strutturazione del metodo della programmazione e laddove si attribuisce ai responsabili di uffici e servizi una ampia autonomia gestionale nella utilizzazione delle risorse finanziarie. E' questa una norma che ricordiamo esistere in termini così chiari e complessivi solo per gli enti locali.
Arriviamo così alla stagione delle leggi cd Bassanini.
Con la legge n. 59/97 si sono poste le basi di tre grandi cambiamenti. Si sono innanzitutto determinate premesse e criteri per un ampio decentramento di competenze amministrative dal centro alla periferia. La più consistente attuazione di tali principi è contenuta nel DLGS n. 112/98. Ed ancora si sono posti i principi per il completamento del processo di privatizzazione del rapporto di pubblico impiego e per la introduzione di una cultura ed una pratica di tipo aziendale nelle PA. Tra i numerosi provvedimenti attuativi ricordiamo i seguenti DLGS: n. 396/97 (nuove regole per la rappresentatività delle organizzazioni sindacali e per la contrattazione collettiva); n. 80/98 (cd seconda privatizzazione del rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni) e n. 286/99 (articolazione del controllo interno in controllo di legittimità, di gestione, strategico e valutazione). E si sono posti infine gli elementi portanti della riforma della PA centrale e periferica e degli enti nazionali ad essa collegati. Tra i provvedimenti attuativi ricordiamo il DLGS n. 300/99 di riforma dei ministeri e il DLGS n. 303/99 di riforma della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Con la legge n. 127/97 si sono introdotte decise riforme sui versanti della semplificazione e delle regole di funzionamento delle pubbliche amministrazioni locali. Ricordiamo: il forte impulso dato alla autocertificazione (vedi il DPR n. 403/98 sulla certificazione amministrativa); la delegificazione di numerosi procedimenti (tra gli altri il DPR n. 447/98 istitutivo dello sportello unico per le autorizzazioni agli insediamenti produttivi); la più incisiva separazione di compiti tra amministratori e dirigenti; la drastica attenuazione dei controlli di legittimità; la radicale riforma dello status e delle competenze dei segretari (vedi il DPR n. 465/97).
Con la legge n. 191/98 si è riaffermato il principio della separazione dei compiti tra politici e dirigenti nei piccoli comuni e si sono poste le basi per l'aumento del ricorso al telelavoro.
Si deve sottolineare che tali norme, oltre a porre il centro di riferimento nazionale nel Dipartimento della Funzione Pubblica, hanno un tratto di marcata diversità costituita dal rappresentare una normativa che interviene in dosi massicce in via diretta e non attraverso una mediazione dei singoli enti, elemento che è presente in modo marcato solo negli aspetti organizzativi.
Un ritocco alle regole elettorali, sulla base delle esperienze maturate in fase di prima applicazione, è contenuto nella legge n. 120/99.
Un deciso impulso alla autonomia tributaria costituisce il risultato di numerosi decreti legislativi, tra cui ricordiamo in particolare il DLGS n. 446/97, in particolare esso rileva per la valorizzazione dell'autonomia regolamentare.
Non di minore rilevanza sono state le disposizioni contenute nelle varie leggi finanziarie di questi anni, soprattutto sul profilo delle regole di assunzione e di vincoli di riferimento per la spesa; nei contratti collettivi, tanto in quelli a valenza quadriennale siglati nel 1995 e nel 1998 che nel nuovo ordinamento professionale e nella numerosa legislazione di settore.
Un contributo di rilievo è stato dato anche dai contratti dei dirigenti.
Non minori sono le conseguenze in termini ordinamentali, e stavolta non sempre coerenti con il disegno di fondo, della numerosa legislazione di settore che è intervenuta nell'arco di questo decennio, dagli appalti, all'edilizia, all'assistenza, alla sanità, al commercio etc.
Con l'approvazione della legge n. 265/99 il cammino legislativo di riforma dell'ordinamento locale si può dire quasi completato.


CAPITOLO 2
L'EVOLUZIONE DEL SISTEMA ORGANIZZATIVO DEGLI ENTI LOCALI

Il modello organizzativo dei comuni è radicalmente mutato negli ultimi anni o, meglio, sono state poste le premesse legislative per il cambiamento ed esso è stato concretamente avviato. Ovviamente le novità si diffondono "a macchia di leopardo"; dal che se ne ricava la considerazione che siamo dinanzi a velocità diverse nella applicazione delle nuove regole. Ma dobbiamo subito rilevare quanti passi in avanti siano stati compiuti negli ultimissimi anni e quanto la realtà degli enti locali sia in radicale evoluzione.
Occorre subito rilevare che il cambiamento "epocale" che i comuni stanno vivendo si rileva dalla sostituzione dei principi di fondo che ispiravano il modello legislativo ed organizzativo. Dallo schema che segue si evince con chiarezza quanto radicalmente nuovi siano i principi che presiedono alla organizzazione degli enti locali oggi e quanta strada si sia fatta rispetto a pochi anni orsono.
Se gli operatori non assumono come nuova premessa logica la adozione delle nuove regole essi rischiano di trovarsi in crescente difficoltà nella interpretazione ed applicazione delle nuove regole.
Fino al 1990 il modello di governo e di organizzazione degli enti locali era ispirato alle seguenti regole di fondo:
uniformità,
centralità dell'atto,
rappresentanza esterna attribuita agli organi politici.

Oggi il legislatore ha adottato i seguenti principi ispiratori:
autonomia,
centralità del procedimento,
orientamento al risultato,
separazione delle competenze tra organi politici e burocratici,
privatizzazione del rapporto di lavoro.

I NUOVI PRINCIPI ISPIRATORI

Dalla legge n. 142/90 in poi i comuni e le province hanno visto enormemente valorizzata la loro autonomia. Il legislatore sempre più si limita ad indicare alcune regole e/o vincoli di fondo e per il resto si rimette alla libertà di scelta.
L'autonomia attribuita agli enti locali ha una notevole ampiezza. Essa è infatti:
autonomia normativa (cioè statutaria e regolamentare);
autonomia organizzativa;
autonomia finanziaria;
autonomia tributaria

La attribuzione ai comuni ed alle province di autonomia normativa segna la più netta e radicale rottura rispetto al modello precedente la legge n. 142/90. Siamo dinanzi ad una autonomia che si svolge su due livelli. Lo statuto diventa per l'ente locale una fonte essenziale di riferimento normativo. I regolamenti, nell'ambito dei principi fissati dalla legge e dello statuto, dettano le regole operative. Da sottolineare subito che l'autonomia regolamentare ha carattere generale, quindi non è subordinata ad una norma di legge che la ammetta. Essa è dopo la entrata in vigore delle legge n. 265/99 vincolata unicamente ai principi della legislazione. Gli operatori sono quindi chiamati a distinguere nell'ambito delle leggi le norme di principio da quelle di dettaglio, compito che non è certamente sempre agevole, anche se talvolta è lo stesso legislatore che aiuta l'operatore comunale, vedi le chiare indicazioni contenute ad esempio nel DLGS n. 29/93 (norme sulla dirigenza e sulle selezioni), nel DLGS n. 77/95 (indicazione minuta delle norme di principio inderogabili), nel DLGS n. 286/99 (carattere esclusivamente di principio delle indicazioni sulla articolazione e strutturazione del controllo interno.
Assai rilevanti, soprattutto sul terreno teorico, sono le forme di valorizzazione introdotte dalla legge n. 265/99 in tema di autonomia statutaria. Essa è subordinata ai soli principi delle leggi, come già indicato dalla legge n. 142/90. Ma oggi essa è vincolata unicamente ai principi ricavabili dalla legislazione di principio in tema di ordinamento delle autonomie locali. Quindi, il legislatore rafforza lo statuto, facendone una fonte in grado di resistere alla legislazione di dettaglio.
Non meno rilevante è l'ampio spazio riconosciuto alla autonomia finanziaria, cosicchè ogni ente può costruire un modello di gestione delle risorse che, rispettando alcuni vincoli di fondo tesi a garantire essenzialmente una omogeneità nella lettura dei bilanci, consente il dispiegarsi di un ampio grado di autoorganizzazione.
Con la attribuzione ai comuni ed alle province di un consistente grado di autonomia finanziaria si stanno dando gambe concrete alle nuove regole. Oggi, sul terreno nazionale, oltre la metà delle entrate dei comuni non derivano più da trasferimenti nazionali o regionali, ma da entrate proprie, sia di carattere tributario che extratributario. Negli anni 80 il dato medio nazionale di entrate proprie oscillava intorno al 20%. Da sottolineare che, con la normativa tributaria intervenuta a partire dal DLGS n. 446/97, la autonomia tributaria è stata ulteriormente ampliata sul terreno dello spazio di autoorganizzazione attribuito agli enti locali, vedi ad esempio i due capitoli delle sanzioni e della riscossione.

L'AUTONOMIA ORGANIZZATIVA
E' questa un'altra delle scelte di fondo compiute dalla legislazione negli ultimi anni. Scelta che per gli enti locali è stata rafforzata in modo consistente tanto dalla legge n. 127/97 che dal DLGS n. 80/98 che, da ultimo, dalla legge n. 265/99.
Tale norma, inserendo il comma 0.1 all'articolo 51 della legge n. 142/90, sancisce la piena autonomia organizzativa degli enti locali. Essa è vincolata unicamente alla capacità di dare risposta adeguata alle esigenze gestionali ed ai vincoli di bilancio. Da qui la abrogazione delle "gabbie" tipologiche degli enti contenute nel DPR n. 347/83, cosicchè oggi tutti i comuni possono, ad esempio, istituire ed attivare il ruolo dirigenziale nella propria dotazione organica. Ricordiamo, comunque, che in linea generale (vedi DLGS n. 29/93) tutti i soggetti pubblici devono dare risposta alle esigenze di valorizzazione delle professionalità del personale e (vedi le disposizioni delle leggi finanziarie n. 448/87 e n. 488/99) si assume per tutte le pubbliche amministrazioni il vincolo generale della riduzione delle spese per il personale. Vincolo che è peraltro ripreso come indicazione di carattere generale dalle norme istitutive del patto di stabilità (da ultimo legge n. 488/99). La legislazione pone specifici e vincolanti limiti per gli enti strutturalmente deficitari o dissestati.
Richiamiamo la formulazione legislativa che prevede l'adeguamento dei regolamenti degli enti locali ai soli "principi" della separazione delle funzioni tra politica e burocrazia e della dirigenza. Il principio è doppiamente importante, sia per le conseguenze concrete che per le valutazioni sistematiche. Esso consente ad ogni ente di darsi un modello gestionale specifico e le regole concrete di funzionamento giudicate più adatte alla propria realtà. Il che appare una scelta pressoché obbligata nel caso dei comuni, stante la estrema differenza tra gli 8.104 municipi. La scelta appare assai rispettosa dell'autonomia costituzionalmente garantita per i comuni e le province. Siamo quindi dinanzi ad un elemento da cogliere appieno in tutte le implicazioni. A partire dal fatto che esso impone un salto culturale in termini di autonomia concreta di elaborazione. In altri termini dobbiamo metterci in condizione di volere, sapere e potere bene esercitare il potere attribuito.

UN QUADRO UNITARIO DI RIFERIMENTO PER L'ESERCIZIO DELLA AUTONOMIA ORGANIZZATIVA
Occorre tenere presente che l'esercizio dell'autonomia organizzativa richiede un approccio unitario e sistematico. In primo luogo tra i numerosi strumenti posti a disposizione del singolo ente. Ed in particolare, oltre che del regolamento/i sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, anche dello statuto. Esso, in particolare, deve essere adeguato alle nuove regole e deve dettare indicazioni di fondo chiare. Il regolamento di organizzazione deve essere inoltre strettamente correlato con la dotazione organica, cioè con la descrizione della base strutturale dell'ente; anzi si suggerisce che la dotazione organica sia un allegato al regolamento di organizzazione.
Esso deve inoltre essere raccordato con il regolamento di contabilità, che assolve per molti versi ad una analoga funzione. Raccomandiamo inoltre l'unitarietà di approccio con il regolamento sulla individuazione dei responsabili dei procedimenti amministrativi, regolamento previsto dalla legge n. 241/90.
Il legislatore della legge n. 127/97 ha voluto assicurare il massimo di flessibilità alle scelte organizzative dell'ente. Si è conferita alla giunta la competenza all'approvazione dei regolamenti di organizzazione e delle dotazioni organiche. In tal modo il legislatore ha voluto rimarcare in modo esplicito la scelta di collegare questi strumenti non solo alla specifica situazione dell'ente, da qui il conferimento di autonomia organizzativa, ma anche alle concrete scelte programmatiche, da qui l'attribuzione alle giunte della competenza decisionale in materia di modelli organizzativi. Scelta di flessibilità che può essere legittimamente usata non solo nel caso di mutare di giunte e di programmi, ma anche della necessità di effettuare adattamenti ripetuti.
Da evidenziare inoltre la necessità di uno stretto raccordo tra regolamento di organizzazione ed esiti della contrattazione decentrata, indicazione peraltro posta in modo esplicito sia nel DLGS n. 29/93 che, in particolare, nella legge n. 265/99. Ricordiamo che le scelte regolamentari non sono oggetto di contrattazione ma al più di informazione preventiva e, su taluni punti, di concertazione; cioè non siamo in presenza di un modello di cogestione. I regolamenti devono però assumere gli esiti della contrattazione in specifiche materie, vedi ad esempio la ripartizione del fondo per la incentivazione della progettazione interna, e devono raccordarsi alle indicazioni che emergono dalla concreta applicazione del contratto, vedi ad esempio la istituzione delle posizioni organizzative.
Siamo dinanzi ad una grande ed importante occasione concreta per bene utilizzare i nuovi poteri attribuiti agli enti locali. Non siamo dinanzi ad adempimenti obbligati o rituali. Ricordiamoci di come è stata sostanzialmente sprecata all'inizio degli anni 90 dalla gran parte degli enti locali la stagione dell'autonomia statutaria, che pure avrebbe consentito di dare buone prove concrete di innovazione sperimentata. Gli operatori degli enti locali debbono avere piena consapevolezza dell'importanza dell'appuntamento. Non occorrono regolamenti minuti e dettagliati, occorre la scelta di modelli di riferimento e di criteri di fondo. Sapendo che il buon esercizio di tale potere non costituisce un affare tra i pochi addetti ai lavori, ma che si pongono le basi di un miglioramento di attività amministrativa e, in taluni casi, che tali risultati si possono concretamente raggiungere già attraverso l'esercizio intelligente della nuova competenza.
Quindi, ogni ente locale non è più necessariamente legato ad un modello organizzativo di tipo assessorile o ministeriale. Non è vincolato ad assumere strutture gerarchiche e rigide, non è vincolato a darsi strutture più o meno rigide. Ogni ente farà le scelte che ritiene più adeguate e queste scelte le potrà facilmente modificare. La attribuzione alla giunta della competenza alla adozione del regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, unitamente alla possibilità di concepirlo in modo unitario o per singole parti, risponde infatti ad una logica di tale tipo.

LE LINEE DIRETTIVE
Vediamo adesso di riassumere, sotto forma di criteri direttivi che devono essere dati dal consiglio, le linee di fondo su cui costruire il regolamento ed il modello organizzativo per un comune di dimensione media o piccola.

- Il consiglio comunale, sulla base delle previsioni contenute nell'articolo 5 della legge n. 127/97 e delle indicazioni contenute nello statuto, detta alla giunta i seguenti criteri direttivi per l'adozione del regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi e per le modifiche da introdurre. Tali criteri sono validi fino alla loro modifica.

Si ritiene opportuno che le previsioni regolamentari adottate dalla giunta in tema di organizzazione ed ordinamento degli uffici e dei servizi siano contenute in un unico regolamento. Esso conterrà, come allegato, la dotazione organica dell'ente.

Il regolamento detterà i criteri per l'esercizio delle funzioni di gestione da parte dei dirigenti/responsabili apicali in modo da assicurare la autonomia gestionale ed il raccordo con le indicazioni espresse dagli organi politici. A tal fine, in particolare, il regolamento prevederà le forme di informazione preventiva e successiva che i dirigenti/responsabili apicali dovranno garantire alla giunta e disciplinerà l'istituto della "direttiva" che il sindaco, la giunta e l'assessore di riferimento, nonché il presidente del consiglio rispetto al dirigente competente in tema di funzionamento degli organi collegiali, possono impartire.

Il regolamento detterà i criteri di organizzazione dell'ente, prevedendo in particolare che il comune è ripartito in aree ed in uffici. I responsabili delle aree sono nominati dal sindaco e coordinano l'attività degli uffici dell'area; possono essere loro attribuite anche responsabilità di uffici. I responsabili degli uffici, individuati dai responsabili delle aree, rispondono a questi della propria attività. Essi possono assumere determinazioni a rilevanza esterna nei casi previsti dal regolamento. I responsabili degli uffici dovranno, di regola, coincidere con i titolari dei centri di spesa.

Per esigenze specifiche possono essere istituiti uffici con una finalità specifica ed una durata a tempo determinato. Il responsabile sarà un dirigente/responsabile apicale nominato dal sindaco.

Il regolamento potrà prevedere la istituzione di uffici di staff del sindaco, della giunta, degli assessori e del consiglio. I responsabili sono nominati dal sindaco, previa intesa con il presidente del consiglio per l'ufficio di staff del consiglio. Il regolamento prevederà inoltre la costituzione dell'ufficio per il controllo di gestione come ufficio di staff del direttore generale: tale ufficio è chiamato inoltre ad assistere il direttore generale nella attività di controllo sulla attuazione del programma. Al direttore generale viene attribuita anche la presidenza del nucleo di valutazione.

Gli incarichi dirigenziali o di responsabilità apicale sono conferiti dal sindaco ed hanno durata massima pari al mandato amministrativo. Il regolamento detterà i criteri per il conferimento degli incarichi, in modo da garantire la competenza professionale in relazione agli obiettivi programmatici e la necessaria flessibilità. Gli altri incarichi sono attribuiti dai dirigenti sulla base dei criteri previsti dal regolamento ed hanno la stessa durata massima fissata per gli incarichi dirigenziali. I dirigenti attribuiranno gli incarichi dopo avere acquisito il parere del direttore generale o del segretario.

Al regolamento dovranno essere raccordate le scelte contenute nelle intese contrattuali, in particolare per assicurare il massimo di coerenza con la attribuzione delle posizioni organizzative, il conferimento di incarichi di responsabilità ed i criteri per la progressione verticale. La giunta è impegnata a dare informazione preventiva alle rappresentanze sindacali sulle principali scelte regolamentari.

Il regolamento, in coerenza con la previsione statutaria, prevederà la possibilità che gli incarichi dirigenziali siano conferiti a persone esterne alla dotazione organica con un contratto di lavoro subordinato a tempo determinato. Tale possibilità deve potere essere utilizzata per posti vuoti nella dotazione organica e, entro i limiti posti dall'articolo 51 della legge n. 142/90, per posti al di fuori della dotazione organica. Il regolamento ne detterà le forme di scelta in modo da garantire la massima competenza professionale in rapporto agli obiettivi programmatici.

Il regolamento prevederà la possibilità di dar vita a rapporti di collaborazione esterna nei casi di professionalità non presenti, non adeguate o non utilizzabili, nella dotazione organica e ne detterà i criteri di individuazione.

Il regolamento prevederà la istituzione del direttore generale o la attribuzione di tali compiti al segretario e disciplinerà le funzioni di coordinamento e sovrintendenza dei dirigenti ad esso attribuiti, con particolare riferimento alla programmazione delle attività ed al controllo di gestione. Esso detterà le regole di rapporto con il segretario.

Il regolamento prevederà la costituzione di una conferenza dei dirigenti/responsabili apicali, convocata e presieduta dal direttore generale o dal segretario cui siano stati attribuiti tali compiti, con funzioni di coordinamento, indirizzo e verifica dell'attività dell'ente.

Il regolamento detterà le regole per la selezione del personale, riferite ai concorsi pubblici, anche con riserva, ed alle selezioni interne. Specifiche regole saranno dettate per le assunzioni a tempo determinato e per le forme flessibili di rapporto di lavoro. Dovrà in ogni caso essere assicurata omogeneità nella valutazione delle competenze professionali per tutte le forme di selezione. Si detteranno inoltre le regole di disciplina dei concorsi interni. Il regolamento prevederà i criteri di formazione delle commissioni, in particolare al fine di utilizzare al massimo le risorse professionali interne. Il regolamento detterà le limitazioni alla abolizione del limite di età per: vigili urbani, maestre di scuola materna, assistenti di asilo nido. Sono previste forme più snelle per la selezione del personale da assumere con contratto a tempo determinato (nota Il regolamento di un comune turistico può prevedere forme di assunzione ripetitiva per tali figure)

Nelle regole per la incentivazione della progettazione di opere pubbliche e di strumenti urbanistici effettuata direttamente dagli uffici si assumeranno gli esiti della contrattazione. Il regolamento prevederà la partecipazione alla incentivazione degli uffici che hanno presieduto alle gare e si dovrà privilegiare il progettista.

Il regolamento detterà i criteri per la utilizzazione delle risorse destinate alla formazione ed all'aggiornamento del personale e dei dirigenti, prevedendo uno stretto collegamento con il percorso di progressione e privilegiando la gestione in forma associata.

Il regolamento detterà i criteri e le procedure per la concessione delle autorizzazioni ai dipendenti e dirigenti all'esercizio di altre attività e per la disciplina delle incompatibilità con i doveri di ufficio. Tali criteri saranno ispirati alla esigenza di conciliare la valorizzazione del patrimonio professionale e di esperienza dei dipendenti e dei dirigenti con il migliore svolgimento dei doveri di ufficio.

Il regolamento detterà le regole per la gestione in forma associata di servizi e funzioni, in particolare di nuova istituzione, tra cui l'ufficio per la gestione del contenzioso con il personale, l'ufficio legale, lo sportello unico per le attività produttive, l'ufficio per l'amministrazione del personale, l'ufficio acquisti etc. Saranno previsti, entro gli ambiti consentiti dalle norme e dal contratto, specifiche forme di incentivazione per i dirigenti ed il personale coinvolto.

LA SEPARAZIONE TRA SFERA POLITICA E SFERA BUROCRATICA

Con il DLGS n. 80/98 il processo di separazione tra compiti della sfera politica e compiti della burocrazia è giunto ad un livello di chiarimento molto netto e preciso. In questo senso l'articolo 3, nuovo testo, del DLGS n. 29/93 diventa una norma di principio a valenza generale, oltre che ad immediata efficacia. Agli organi politici sono attribuite le "funzioni di indirizzo politico amministrativo" ed essi "verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti". "Ai dirigenti spetta l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi". Dunque, gli organi politici assumono deliberazioni aventi carattere regolamentare e/o normativo, di programmazione, di definizione di criteri, di indicazione di obiettivi e di risorse. Essi possono adottare deliberazioni aventi contenuto direttamente gestionale solo nei casi in cui ciò è espressamente previsto da una norma, vedi ad esempio i casi di assunzione diretta da parte della giunta e, perfino, del consiglio di impegni di spesa: casi comunque del tutto residuali ed eccezionali e che devono essere previsti in una norma di legge specifica. Al riguardo, ogni diversa norma statutaria o regolamentare è da considerarsi "travolta" dal nuovo principio generale posto dalla legge. Altro punto da mettere subito in evidenza è costituito dalla immediata applicabilità delle nuove regole: esse non hanno bisogno di essere tradotte in indicazioni statutarie o regolamentari per essere operative. Anzi, ricordiamo che questa indicazione vale per gli enti locali già dal mese di maggio dello scorso anno, cioè dalla data di entrata in vigore della legge 127/97: le nuove regole, infatti, riprendono il dettato legislativo di tale norma. Occorre, al riguardo, sottolineare che i provvedimenti gestionali assunti da organi politici sono censurabili per vizio di legittimità, in particolare per difetto assoluto di competenza.

LA DISTINZIONE DEI RUOLI
Siamo quindi dinanzi ad un confine che si può oggi dire essere segnato con assoluta chiarezza, il che costituisce un chiaro punto di discrimine. Ma i rapporti tra politica e burocrazia non possono essere ricostruiti solo in questi termini, quasi che si trattasse di due sfere non comunicanti tra loro. Infatti, alla netta separazione delle competenze gestionali e programmatorie, corrispondono momenti di stretta interrelazione nella attività amministrativa, rapporti finalizzati al raggiungimento degli obiettivi programmatici ed, ovviamente, al rispetto dei principi costituzionali di buona andamento, imparzialità, efficienza etc. Per questa ragione appare preferibile sostituire alla espressione "separazione", che pure è usata dal legislatore, la espressione "distinzione" (cfr Carmine Russo, Giappichelli editore 1996). In tal modo si mette meglio in evidenza la differenza di funzioni esercitate, ma si coglie anche il loro nesso. Non dimentichiamo, per scendere nel concreto, che tra dirigenti ed organi politici esiste un nesso molto stretto in termini di dovere di collaborazione, dovere di proposta (cfr "Linee interpretative Anci sull'articolo 6 della legge 127/97), potere di direttiva e programmazione. Nesso che viene sottolineato dalla legge 127/97 per gli stessi aspetti della attribuzione, durata e revoca degli incarichi dirigenziali. Il dirigente ha un compito specifico di soddisfazione degli utenti del proprio servizio o, meglio, di raggiungimento dei migliori risultati per l'ambito delle cose di cui si occupa istituzionalmente. L'amministratore si pone, invece, fini ed obiettivi di carattere più generale, in termini di valutazione dell'interesse collettivo. Fini ed obiettivi che egli deve coniugare, nell'attività concreta, con il raggiungimento del consenso, che si pone doverosamente come uno dei punti cardine di riferimento.

LA COLLABORAZIONE
Il dirigente ha un dovere istituzionale di collaborazione con gli organi politici, con un mandato specifico rispetto agli obiettivi programmatici da questi indicati e tradotti in precisi atti deliberativi, ad esempio le relazioni previsionali e programmatiche e tutti i documenti a valenza pluriennale, i bilanci annuali, i PEG etc. Tale dovere è sancito dal legislatore della 127/97 nel nesso di "competenza professionale, in relazione agli obiettivi indicati nel programma amministrativo del sindaco o del presidente della provincia" come elemento di fondo su cui basarsi per il conferimento degli incarichi dirigenziali.

LA DIRETTIVA
E' questo lo strumento attraverso cui gli organi politici esercitano in modo specifico il proprio potere di indicare alla dirigenza obiettivi concreti e specifici da raggiungere. Siamo sempre nell'ambito dei compiti di indirizzo politico amministrativo e non dobbiamo debordare nell'ambito dei compiti gestionali. Il nuovo testo dell'articolo 3 del DLGS 29/93 parla di "direttive generali", mentre ricordiamo che la legge 127/97, articolo 6, comma 7, parla come motivo di revoca dall'incarico dirigenziale della "inosservanza di direttive del sindaco, del presidente della provincia, della giunta o dell'assessore di riferimento". Quindi, la direttiva costituisce una manifestazione ulteriore, nella forma di una specificazione ed attualizzazione, degli orientamenti, dei criteri, degli obiettivi etc contenuti in deliberazioni a valenza "generale" adottate dall'ente. Siamo dinanzi ad un punto di snodo essenziale: l'ordinamento prevede in questa sede un percorso tipico di definizione dei rapporti, percorso che ogni singolo ente adotta in modo originale ed autonomo, articolando nel concreto il rapporto tra pregnanza della deliberazione a carattere generale e direttiva dell'organo politico da un lato e concreti provvedimenti gestionali adottati dal dirigente, dall'altro.

LA PROGRAMMAZIONE
Le scelte di programmazione, cioè l'indicazione degli obiettivi, l'allocazione delle risorse, la definizione dei metodi, costituiscono l'altro metro concreto posto a disposizione del dirigente per esercitare i propri poteri gestionali. La programmazione si pone, in altri termini, come criterio fondamentale per l'esercizio del potere di discrezionalità amministrativa, chiamiamo le cose con il loro vecchio e sempre valido nome, oggi attribuito ai dirigenti. Essa si pone inoltre come presupposto della stessa responsabilità, da intendere nel senso di responsabilità di risultato che può essere sanzionata dalla revoca dall'incarico, come previsto dal DLGS 80/98 e dalla legge 127/97. L'esercizio del potere di programmazione è connaturato "naturalmente" alla sfera politica, anzi costituisce oggi l'essenza stessa di tale funzione. Ma la sfera burocratica ha un dovere di collaborazione nella sua definizione ed uno specifico potere dovere di proposta. Con il che possiamo dire che il "cerchio" della ricostruzione sistematica del rapporto tra sfera politica e sfera dirigenziale si chiude in modo preciso. Posto che, comunque, ogni ente deve adattarlo e specificarlo rispetto alla propria realtà, tenendo altresì presente che essa cambia in modo assai rapido.

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